Dit hoofdrapport doet verslag van het onderzoeksproject ?Lokale overhedenen klimaatbeleid? dat is uitgevoerd in opdracht van het Nationaal Onderzoek
Programma Mondiale Luchtverontreiniging en Klimaatverandering (NOP-MLK).
Dit onderzoeksproject is een samenwerkingsverband tussen het Energieonderzoek
Centrum Nederland (ECN) en het Centrum voor Schone Technologie en Milieu
(CSTM) van de Universiteit Twente. Gegeven de positie van de gemeenten
als bestuurslaag het dichtst bij de burger en hun verantwoordelijkheden
op voor klimaatbeleid cruciale beleidsterreinen stellen we ons in dit
onderzoek de vraag hoe de bijdrage van gemeenten aan het klimaatbeleid
kan worden versterkt.
Het speelveld van lokaal klimaatbeleid
Allereerst is onderzocht welk deel van de (nationale) broeikasgasemissies
kunnen worden beïnvloed door gemeenten en wat de barrières zijn voor
lokaal klimaatbeleid bij de implementatie van de reductieopties.
Er is een overzicht gemaakt van opties voor de reductie van de emissie
van broeikasgassen. De opties zijn besproken aan de hand van de doelgroepen
die RIVM onderscheid bij de presentatie van de emissie van broeikasgassen
in de Milieubalans. Uit de inventarisatie van opties blijkt dat gemeenten
invloed hebben op de volgende activiteiten: het verwarmen, klimatiseren
en verlichten van utiliteitsgebouwen, openbare verlichting, verwarming
van woningen, verkeer, afval, restwarmtebenutting van elektriciteitscentrales
en duurzame elektriciteitsopwekking, het energiegebruik van het MKB
in de industrie en verwarming van kassen in de glastuinbouw. Deze activiteiten
veroorzaken ca. 40% van de nationale broeikasgasemissies.
Tevens is het instrumentarium beschreven dat gemeenten binnen verschillende
taakvelden ter beschikking staat. De gemeentelijke organisatie en het
gemeentelijk beleidsinstrumentarium zijn als uitgangspunt gekozen voor
de indeling in vijf taakvelden: ruimtelijke ordening, bouwen en wonen,
verkeer en vervoer, milieu en gemeentelijke beheerstaken.
De opties en het beleidsinstrumentarium zijn met elkaar geconfronteerd
in een matrix, met langs de ene as de doelgroepen en langs de ander
as de taakvelden. De matrix met de combinaties van opties en instrumentarium
vormen het overzicht van het speelveld van lokaal klimaatbeleid.
De bruikbaarheid van opties en instrumenten uit het speelveld is onderzocht
aan de hand van literatuur en interviews met gemeenten. Daarbij worden
de barrières bij het implementeren van de opties geschetst. Uit de evaluatie
van het speelveld in de praktijk blijkt dat gemeenten vaak maar een
deel van hun speelveld benutten. Zelfs gemeenten die excelleren en landelijke
bekendheid genieten op een taakveld laten andere taakvelden rusten.
De redenen waarom opties en instrumenten niet worden benut, verschillen
per taakveld: er is intern onvoldoende draagvlak, er is gebrek aan een
helder beleidskader, klimaatbeleid moet meeliften met andere doelstellingen
of gemeenten zijn afhankelijk van medewerking van andere actoren. Toch
kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat de succes- en faalfactoren
bij het benutten van de mogelijkheden in het gemeentelijk speelveld
vaak liggen in de sfeer van samenwerking met andere partijen en de inbreng
van kennis in de gemeentelijke organisatie. Ook kan worden gesteld dat
het klimaatbelang in veel taakvelden nog onvoldoende expliciet wordt
gemaakt.
Een klimaatzorgsysteem
Tenslotte blijft er de vraag hoe de integratie van klimaatbeleid in
andere gemeentelijke taakvelden dan milieu kan worden verbeterd. In
dit onderzoek is een model geschetst voor een systematische integratieve
benadering. Bij een zogenaamd klimaatzorgsysteem gaat het om het systematisch
introduceren van een (klimaat)belang in een breed veld van activiteiten
en besluiten. We onderscheiden als noodzakelijke basisstappen en elementen:
- Een beleidsdocument waarin het committent voor lokaal klimaatbeleid
is vastgelegd.
- Plannen en programma?s om het klimaatbeleid binnen en buiten de
organisatie te implementeren.
- Integratie van deze plannen in het dagelijks beleid en in de organisatiecultuur.
- Het meten, controleren en heroverwegingen van de gemeentelijke ?klimaatzorg
prestaties?.
- Het bieden van educatie en training om het begrip van klimaat problematiek
te vergroten.
- Publicatie van informatie over de gemeentelijke klimaatprestaties.
De derde stap in het klimaatzorgsysteem heeft betrekking op de externe
integratie van het klimaatbelang. Daarmee wordt bedoeld de integratie
van het klimaatbelang in het dagelijkse beleid van de verschillende
taakvelden van een gemeentelijke organisatie. In dit onderzoek zijn
de ervaringen besproken met twee manieren daarvoor: toetsingsprocedures
die op een bepaald moment expliciet aandacht vragen voor het ?klimaatbelang?
in de besluitvorming en het opstellen van ?integrale? plannen waardoor
al tijdens de planvorming rekening wordt gehouden met het ?klimaatbelang?.
Uit de ervaringen met integratieve instrumenten komt naar voren dat
voor de integratie van klimaatbeleid in andere beleidsterreinen verschillende
elementen noodzakelijk zijn:
- klimaatzorgbewustzijn,
- informatie over de klimaatgevolgen van beleidsvoornemens,
- afweging tussen het klimaatbelang en andere belangen,
- verantwoordelijkheid voor klimaatzorg.
Aanbevelingen
Op basis van de resultaten van het onderzoek kunnen de volgende aanbevelingen
richting gemeenten worden geformuleerd:
- Gemeenten kunnen hun bijdrage aan klimaatbeleid versterken door
klimaatbeleid in een breder perspectief te zien. Met het schetsen van
het speelveld heeft dit onderzoek laten zien dat klimaatbeleid verschillende
doelgroepen bedient en binnen meerdere taakvelden van gemeenten moet
worden gerealiseerd. Gemeenten moeten niet blijven hangen bij één optie
of een taakveld waar ze goed in zijn, maar klimaatbeleid breder oppakken.
Gemeenten kunnen daartoe een aanzet maken door hun beleid en activiteiten
te spiegelen aan het speelveld zoals geschetst in Hoofdstuk 2 of aan
de Menukaart van Novem.
- De indruk is dat klimaatbeleid zich alleen manifesteert in projecten
met een meer ?ad hoc? karakter. Gemeenten kunnen hun bijdrage aan klimaatbeleid
versterken door een meer systematische aanpak te kiezen. We hebben in
dit onderzoek de stappen geschetst van zo?n systematische aanpak in
de vorm van een klimaatzorgsysteem. Die stappen zijn door gemeenten
zelf betiteld als een ?standaard beleidscyclus?. Het verdient aanbeveling
alle stappen achtereenvolgens te doorlopen. Na het vastleggen van een
bestuurlijk commitment mag dan ook de vertaling in concrete plannen
en programma?s niet worden overgeslagen. Maakt men die vertaling samen
met betrokkenen van relevante afdelingen dan creëer je draagvlak in
de gemeentelijke organisatie, die essentieel is voor de uitvoering van
het beleid.
- De derde stap van het klimaatzorgsysteem, de integratie van klimaatbeleid
in de dagelijkse praktijk (?externe integratie?) zien wij als de belangrijkste
stap. In het onderzoek zijn de elementen geschetst die daarbij noodzakelijk
zijn: klimaatzorgbewustzijn; informatie over de klimaatgevolgen van
beleidsvoornemens; afweging tussen het klimaatbelang en andere belangen;
en verantwoordelijkheid voor klimaatzorg. Gemeenten zullen aandacht
moeten besteden aan die elementen.
- In het onderzoek zijn maatschappelijke ontwikkelingen geschetst
die de rol van gemeenten in het klimaatbeleid verzwaren. Gemeenten zullen
zich moeten oriënteren op de betekenis van die trends in hun eigen situatie.
De volgende aanbevelingen zijn van belang voor diegenen die gemeenten
proberen te stimuleren en ondersteunen in het formuleren en uitvoeren
van klimaatbeleid:
In het kader van het Klimaatconvenant speelt de Menukaart een belangrijke
rol in het formuleren van ambities voor lokaal klimaatbeleid. Deze menukaart
lijkt verwant met het in dit onderzoek geschetste speelveld, maar bevat
maatregelen in oplopend ambitieniveaus voor verschillende thema?s. Positief
is dat een focus ontstaat op de concrete mogelijkheden van gemeenten
om lokaal klimaatbeleid te voeren. Uit dit onderzoek is gebleken dat
gemeenten slechts een deel van hun speelveld benutten. Het werken met
een menukaart zou niet mogen leiden tot een keuze voor enkele taakvelden,
maar moeten stimuleren tot een benutting van alle taakvelden, een integrale
aanpak van klimaatbeleid.
De menukaart is een instrument dat gemeenten kan helpen de mogelijkheden
voor lokaal klimaatbeleid te zien en hun ambities te formuleren. Het
succes van het Klimaatconvenant hangt af van de realisatie van die ambities.
Na het vastleggen van bestuurlijk commitment vereist dat aandacht voor
de daarna volgende stappen van een klimaatzorgsysteem: de vertaling
in plannen, integratie in de dagelijkse praktijk, monitoring, educatie
en communicatie. Ondersteuning van gemeenten bij de uitvoering van het
Klimaatconvenant moet zich ook op die stappen richten.